韩家平：关于加快社会信用立法的思考与建议

引言

　　根据现阶段我国国情和社会信用问题的主要矛盾，我国《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年）》（国发〔2014〕21号）将社会信用体系定位为有效的经济和社会治理机制，涵盖了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域，涉及各级政府（包括司法机关等公共服务机构）、行业组织、企业和个人四大主体。

　　这一广义而多元的目标定位决定了我国社会信用体系建设的难度和复杂性在世界上是绝无仅有的。

　　经过4年多的实践探索，我国创造性地将社会信用体系建设与经济社会治理、“放管服”改革相结合，为完善社会主义市场经济体制、实现国家治理体系和治理能力现代化做出了有益探索，为增强市场主体诚信意识、营造优良的营商环境和消费环境提供了有力支撑，取得了显著成效。

　　与此同时，随着我国社会信用体系建设向纵深推进，立法(尤其是国家层面的立法)滞后问题日益凸显，迫切需要加强研究、厘清思路，找到可行路径加以推进，以保障各项信用建设事业的顺利进行和可持续发展。

　　我国社会信用体系建设取得的八大进展

　　近年来，我国社会信用体系建设在一些基础领域和关键环节取得重要进展，但社会诚信缺失和市场信用风险状况尚未得到根本扭转，社会信用体系建设有待取得整体性突破。

　　综合各方面的资料分析，截至2018年年底，我国社会信用体系建设取得了以下八个方面的进展。

　　1.建立了统一的社会信用代码制度并基本实现全覆盖

　　对法人和非法人组织总赋码数量已超过1亿户，存量代码转化率达到100%，为开展信用信息交换共享和信用监管创造了条件。

　　2.建立了国家公共信用信息基础设施，信息公示共享水平大幅提升

　　全国信用信息共享平台已联通44个部委、所有省区市和70家市场机构，并与国家法人库、人口库等建立了信息核查和叠加机制，归集各类信用信息超过300亿条。“信用中国”网站累计公示行政许可、行政处罚及红黑名单等信用信息超过2.45亿条。

　　此外，截至2018年9月末，中国人民银行金融信用信息基础数据库共收集9.7亿自然人、2547.6万户企业和其他组织信用信息，个人征信系统日均查询459.5万次，企业征信系统日均查询29.3万次。市场监管总局国家企业信用信息系统归集政府部门涉企信息6.29亿条。

　　3.信用建设助力营商环境持续优化

　　通过广泛推行信用承诺制，各地大幅压缩企业注册登记、投资项目审批办理时间。据上海自贸区、山西、浙江等地的不完全统计，告知承诺试点事项平均办理时间压缩一半以上。各地大力推进政务失信专项治理，共梳理出“政府老赖”5006家，通过信用联合惩戒等措施推动了一大批严重影响政府公信力的案件得到清理，2018年全年清理拖欠资金80多亿元，整改率达99.7%。

　　4.信用红黑名单制度、守信联合激励和失信联合惩戒机制逐步建立

　　有60个部门已签署51个信用联合奖惩合作备忘录，推出联合奖惩措施100多项；共有26个领域出台红黑名单管理办法，累计归集红名单243万条，黑名单1392万条。共限制100万户主体参与招投标，限制1.19万户参加政府采购活动，限制3.5万户获得政府供应土地、公共资金支持和商品进出口关税配额，限制1.13万户发行企业债券，禁止469户进入证券市场。

　　据不完全统计，全国各级法院已累计发布失信被执行人名单1277万人次，限制购买飞机票1704万人次，限制购买动车高铁票544万人次。限制黑名单当事人担任企业法定代表人、董事、监事和高级经理职务1.15万人次。

　　在守信激励方面，以便利守信主体融资、租赁、出行、出游为目的的“信易贷”、“信易租”等“信易+”系列产品和服务，在推进信用便企惠民、增强社会获得感方面取得了良好效果。

　　5.以信用为核心的经济社会治理机制正在形成，信用专项治理、分类监管、协同监管效果初显

　　海关总署将信用评价结果应用于安全准入和税收风险防控，实施差别化管理措施，对认定为D级的进出口企业平均查验率达到92.52%，是A级企业的近180倍。

　　商务部、药监局等单位开展建立以信用为核心的监管新机制，并在部分省市开展试点。

　　上海浦东新区探索实现登记注册、许可审批、行业主管、行政执法等部门之间的信息共享、监管协同、联合奖惩，构建全生命周期政府监管闭环。

　　在拖欠工资领域，按照人社部的统计数据，2018年前三个季度，通过列入黑名单等信用压力，共为131.3万名劳动者(主要是农民工)追偿拖欠工资129.8亿元，人数和金额同比分别下降43%和32.5%。

　　6.社会信用体系建设示范城市、区域信用建设合作迈出重要步伐

　　确定了杭州、南京、厦门等12个城市为社会信用体系建设示范城市，组织了80多个城市开展示范创建工作，制定了《长三角地区深化推进国家社会信用体系建设区域合作示范区建设行动方案(2018—2020年)》和《京津冀全国守信联合激励试点工作行动方案(2019—2020年)》。

　　7.利用公共信用信息主动进行综合信用评价取得积极进展

　　2018年国家公共信用信息中心完成涉天然气、煤炭、旅行社、金融(商业保险)、医疗机构(公立）、交通运输(道路客运)和盐业等7个领域近10万家主体的信用评价工作，运用大数据为企业信用画像，为实施分级分类监管奠定基础。

　　8.信用服务机构培育工作取得一定进展，其作用得到初步发挥

　　在人民银行备案的企业征信机构129家，法人信用评级机构97家，其中外资征信机构2家、外资信用评级机构1家、个人征信公司1家。

　　2018年，国家发展和改革委首批认定26家信用服务机构开展综合信用服务机构试点，鼓励第三方信用服务机构参与信用评价、重点领域专项治理和信用检测等工作。

　　除此之外，我国还在诚信宣传教育、地方信用立法、信用标准建设等方面取得了积极进展。

我国社会信用体系建设面临的八大挑战

　　尽管我国社会信用体系建设取得了重要进展，但是，社会诚信缺失和信用交易风险问题仍比较突出，严重失信、债务违约和跑路案件时有发生，已成为制约经济社会高质量发展和人民追求美好生活的重要因素，也是我国与成熟市场经济国家的主要差距所在。

　　具体而言，我国社会信用体系建设存在的主要困难和问题有以下八个方面。

　　1.国家层面的信用立法相对滞后

　　虽然已有陕西、湖北、上海、河北、浙江5个省市建立了地方信用法规，但在国家层面，除2013年颁布的《征信业管理条例》(国务院令第631号)和2014年颁布的《企业信息公示暂行条例》（国务院令第654号）外，4年多来，没有出台新的全国性信用法规，信用立法严重滞后于社会信用体系建设的实践。

　　2.覆盖全社会的征信系统尚未建成

　　尽管全国信用信息共享平台归集了大量信息，但仍存在社会成员信用记录严重缺失、信息的时效性和完整性不足等问题，特别是公共信用信息与市场信用信息界限不清、交换共享的规则缺失，全社会信用信息孤岛和信息滥用现象同时存在。

　　3.守信联合激励和失信联合惩戒机制尚不健全

　　目前信用联合奖惩机制建设尚处在初级阶段，只是在部分领域发挥了作用。总体来讲，由于法律依据不足、认识不统一等原因，信用联合奖惩覆盖领域有限，守信激励不足，失信成本偏低，尚未与各项经济社会治理工作有机融合。

　　4.黑名单法律规制较为薄弱

　　在实践中，个别地方或部门对于黑名单的列入或惩戒等方面，存在列入不够慎重、处罚过当甚至有损人格尊严的行为。

　　5.信用信息主体权益保护机制缺失

　　随着移动互联网、大数据、云计算、人工智能等技术的普及应用，个人隐私得不到有效保护，非法买卖个人信息、网络电信诈骗现象突出。此外，信用修复机制不健全，个别地方和部门存在信用修复过于随意的现象。

　　6.信用服务市场不发达，存在结构性矛盾

　　目前，我国信用服务市场存在着供需两缺的结构性问题:

　　一方面，部分信用服务供给质量不高、需求不旺，服务机构行为不够规范、公信力不足，例如企业征信和诚信评价市场，导致多数企业征信和信用评价机构生存困难;

　　另一方面，又有大量的信用市场需求无法得到满足，如中小企业融资难融资贵问题长期得不到解决，反映我国普惠金融服务体系的不健全不成熟。

　　7.严重失信行为屡禁不止，并向互联网领域扩散

　　长期以来，商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止，严重失信案件时有发生。近年来，随着电子商务、共享经济和互联网金融的发展，有些失信行为更是借助互联网转向线上化、隐蔽化，给监管带来新的挑战。

　　8.社会信用体系建设各方面的进展很不平衡

　　突出表现在:实践探索快于理论研究、公共领域快于市场领域、平台建设快于制度建设、东部地区快于西部地区、垂直管理领域快于其他行业领域等。

　　值得注意的是，近年来，在我国社会信用体系建设取得显著成效的同时，国内外对于我国广义的社会信用体系和由政府主导的建设模式的质疑声音也越来越多，社会信用体系建设规制缺乏问题也日渐突出。

　　比如国内外均有专家认为我们把社会信用体系建设过度扩大化，替代了法律建设和道德建设，西方有人认为我们利用大数据等手段将信用体系变成了对企业和个人的控制工具，涉嫌公权力对私权领域的侵犯等。

　　在众多的质疑当中，有一点是大家逐渐形成了共识，那就是要加快社会信用立法，将社会信用体系建设纳入法制化轨道才能行稳致远。

国内外信用立法情况及其借鉴

　　2018年6月6日国务院常务会议在研究部署社会信用体系建设工作时指出，要坚持应用导向、立法先行，进一步加强社会信用体系建设。应该说，目前存在的多数问题都与信用立法滞后有密切关系，尤其是国家层面的信用立法滞后是主要的影响因素。

　　信用立法是牵一发而动全身的关键环节和重要基础性工作，要推动我国社会信用体系建设更上一层楼，避免走弯路，直至完全建成社会信用体系，迫切需要加快信用立法进程，依法促进和规范社会信用体系建设工作。为此，深入研究国内外信用立法经验，对于做好我国信用立法工作具有重要借鉴意义。

　　1.我国信用立法进展情况

　　我国社会信用立法工作始于2002年，几乎与国家推动社会信用体系建设同步。当年，朱镕基总理指示成立了“建立企业和个人信用体系专题工作小组”，负责人是当时的中国人民银行副行长肖钢。起草的第一项法规叫做《征信管理条例》，在起草和修改过程中由包括专家学者、政府部门、征信业机构和五家商业银行等四方面的人员参与。

　　然而，立法道路并不顺利，直到2013年1月21日，《征信业管理条例》由国务院以2013年第631号令颁布，被业内称为“十年磨一剑”。但是，出台的法规在名称上多了一个“业”字，反映了我国社会信用体系建设思路的重大变化，即我国要建立广义的社会信用体系，而非狭义的金融征信体系。

　　另外，2014年由原国家工商总局(现市场监管总局)牵头起草的《企业信息公示暂行条例》(最初的名称是《企业信用信息公示暂行条例》，但“信用”二字后被删除)正式出台，主要服务于商事制度改革先照后证、放宽准人、加强事中事后监管，加大了企业信息公示力度，基本不涉及个人信息。

　　目前国家发展和改革委正在积极推动出台《公共信用信息管理条例》和《社会信用统一代码管理办法》，预计不远的将来会出台。

　　但是，本届全国人大将《信用法》确定为三类立法，也就是研究论证类的立法，估计近期出台的可能性比较小。

　　在地方层面，为认真贯彻落实国家的决策部署，加快推进社会信用体系建设，2017年以来，上海、浙江、河北、湖北、陕西等5个省市陆续出台了地方信用法规，尤以2017年上海市出台的《上海市社会信用条例》影响最大，该条例对于完善上海市场经济体制，创新社会治理机制，提高社会信用水平，增强诚信意识，起到积极的推进作用，在全国引起了强烈反响，得到了国家信用主管部门的高度评价。

　　目前，北京、广东等多省市也在加快推进地方信用立法工作。

　　2.西方国家信用立法情况及其借鉴

　　需要说明的是，西方国家所谓的信用体系是指局限于服务经济金融领域的信用风险管理体系，与我国的广义的社会信用体系有明显区别。西方国家信用体系的覆盖范围与我国现有商务诚信领域和部分社会诚信领域基本一致，不涉及经济社会治理，也不涉及政务诚信和司法公信领域。

　　因此西方国家的信用立法也主要是围绕信用交易、信用信息、消费者权益保护和信用服务业规范作业等内容展开的。美国的信用相关法律可分为四大类。

　　一是信用投放规范类。包括金融类和非金融类的信用交易条款，信用投放既不能有歧视，也不能过度投放，防范发生泡沫经济和信用风险。

　　二是消费者权益保护类。征信法律都归集在这一类，多是用于监管征信业务操作的法律。

　　三是信用信息源相关的法律，可称作是数据源或存储设施运行的规则。

　　四是监管信用服务行业的法律。广义的信用服务行业有十多个分支。

　　具体到征信领域，相关法律也分成四大类:个人信用信息保护类；信用信息开放类，或者称为《信息自由法》，包括传播和使用规范；各类征信机构作业规范类；对信用信息源规范类。

　　近年来，随着数字技术的创新应用和数字经济的迅猛发展，西方国家的信用立法更多考虑了大数据背景下信息高度透明和快速流动的特点，希望在经济发展、信息开放与主体权益保护等方面寻求平衡。其中，最有代表性的是2018年5月生效的《欧盟一般数据保护条例》(下称“GDPR”)。

　　综合分析，GDPR的立法思路倾向于在充分保护信息主体权益的同时，鼓励个人数据在欧盟内部的流动，但对涉及欧盟个人数据跨境流动设置了诸多限制，预计其实施将具有双重效果：推动欧盟境内数字经济的发展和搅动欧盟外的全球数字市场。

　　具体到信用信息服务行业，GDPR的实施增加了相关信息收集、使用和分享的成本，且用户的删除权可能导致信用评分失真。这样做的结果将导致金融机构和商业企业风险控制能力下降，因此不利于向小企业放贷和提供赊销，而消费者获得房屋、汽车等消费贷款的概率亦随之下降，最终可能会影响经济社会发展。

　　综上所述，借鉴西方国家信用立法的经验，我国也应加快建立信用经济和风险管理领域的相关系列法规，我们姑且称之为市场信用类法规。

　　同时，由于我国建立的是广义的社会信用体系，因此还需要围绕公共信用信息管理、信用监管、红黑名单管理、联合奖惩等方面建立有中国特色的信用立法，统称为公共信用类法规。

　　此外，现阶段的信用立法要充分考虑数字经济快速发展的现实，兼顾经济发展、社会治理需求和主体权益保护，在信息开放与保护主体权益方面找到平衡。

我国信用立法的基本思路和主要内容建议

　　1.应分别建立公共信用和市场信用两大类的信用立法

　　为了加快信用立法进程，首先应厘清公共信用与市场信用之间的界限，明确信用立法的牵头部门和责任主体。其中市场信用类法规与西方国家的信用法规范畴基本一致，目前中国人民银行主导的金融征信类立法属于此类，应继续推动相关配套法规制定。（具体可以对照源点之前的推文《林钧跃：谈中国信用法律立法原则和框架设计》）

　　此外，商务部和市场监管总局等也可根据需要制定企业信用交易、信用消费和消费者权益保护类法规，以推动信用经济的良性发展。

　　目前最迫切的是公共信用类立法，建议由国家发展和改革委牵头，首先制定《公共信用信息管理条例》。应界定社会信用的概念，明确社会信用体系建设组织领导机制，进一步规范公共信用信息和市场信用信息的归集、披露和使用活动，实现信用信息有效共享和应用，建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，促进公共信用服务行业发展。同时推动其他公共信用法规建设。

　　2.公共信用立法需要注意的几个问题

　　一是要明确建立公共信用法规的目的。公共信用立法主要服务于公共信用体系建设。如果说市场信用体系主要解决经济(社会)活动中的履约问题，那么，公共信用体系主要解决的就是经济(社会)活动中的合规问题。其实我们已经有相当完备的法规体系，问题是现有法规要么处罚力度较轻，要么存在相当程度的有法不依、执法不严和大量的执行难问题，才导致大量的违规现象存在。

　　我们建立公共信用体系，其实就是通过信息透明、信用评价、分类监管、联合惩戒等措施加大违规失信成本，使得市场主体理性选择合规守法，以维护法规尊严，保障经济社会活动的顺利进行。

　　二是明确公共信用立法与现有立法之间的关系。基于以上分析，公共信用立法并不是要取代现有立法，而是主要规范公共信用信息(市场主体对现有法律法规和契约的遵守情况)的采集、评价、应用，以及分类监管、联合奖惩的边界和力度，或者说是用于规范市场主体对现有法律法规执行情况的法规。从这个意义上讲，基于公共信用立法对市场主体进行的联合奖惩，是对市场主体在接受现有法规处罚基础上的“衍生惩戒”或“二次惩戒”。

　　三是公共信用立法应遵循比例原则和关联性原则。也就是说，对于一般失信行为不应该纳入联合惩戒范围，对于严重失信行为所给予的联合惩戒也要适度;所采取的联合惩戒领域要与其失信行为有密切联系。比如对于“老赖”可以限制其高消费，但不应影响其人身基本权利，更不应该采取“连坐制”。总之，要给失信主体留下必要的容错空间，要避免处罚过当等。

　　3.《公共信用信息管理条例》的主要内容建议

　　一是明确社会信用的概念。建议参照地方信用法规的定义，将“社会信用”界定为：具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。同时要明确其兼具市场经济属性和社会管理属性。

　　二是完善社会信用体系管理体制。目前国家层面是由社会信用体系建设部际联席会议统筹推进相关工作，牵头部门是国家发展和改革委、中国人民银行。从目前运转情况看，虽然在国家发展和改革委的倾力推动下，社会信用体系建设取得了重要进展，但由于两个牵头部门在信用建设理念和思路方面存在差异，时常出现相互掣肘现象，地方层面也存在类似问题。长此下去，会影响社会信用立法和信用建设进程。

　　因此这种体制未来是否继续保留，还是明确公共信用建设由国家发展和改革委负责，市场信用建设由中国人民银行、商务部和市场监管总局负责，又或者单独成立一个机构统一负责社会信用体系建设？建议通过立法加以明确。同时，应明确地方政府对本行政区域社会信用体系建设工作的职责和各部门对本行业本领域社会信用体系建设的职责。

　　三是明确信用信息的归集和使用机制。主要包括:公共信用机构归集公共信用信息的内容和使用范围，公共信用信息与市场信用信息的交换共享规则，社会查询信用信息规则，国家和各地公共信用信息服务平台服务、收益和费用支出行为规范等。

　　四是建立健全信用联合奖惩机制。主要包括：明确公共服务机构和市场主体共同参与的联合激励和惩戒机制；突出市场力量，引导市场主体进行激励与约束；引导行政示范应用，在行政许可、行政采购等方面应当查询信用信息或者使用信用产品;规定一般情况下的守信激励和失信惩戒措施;明确严重失信行为，规范红黑名单制度，并设定特别奖惩措施等。

　　五是健全信息主体的权益保护机制。主要包括:赋予信息主体知情权，有权查阅和掌握自己的信用状况和记录;规定记录消除权，设定失信信息查询期限;赋予信息主体异议权，对可能发生的信用信息记录错误给予救济渠道；规定失信主动修复权及其限制等。

　　六是促进信用服务行业发展。主要包括:制定促进信用服务机构发展的相关政策措施，加大对信用服务机构监管力度，鼓励各级政府部门积极进行示范引导，鼓励信用服务机构自身积极创新产品等。

　　党的十八大以来，我国社会信用体系建设取得重要进展，为开展信用立法提供了坚实的实践基础；各地出台的信用法规，以及《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等为社会信用立法提供了坚强的理论基础。此外，西方发达国家的信用立法经验，也为我国信用立法提供了重要借鉴。

　　总体来看，我国已经具备开展信用立法的基础和条件，应加快社会信用立法进程，为我国社会信用体系建设提供法制保障，为优化营商环境和消费环境、促进经济高质量发展提供有力支撑。

来源：新华社