信用监管视角下的我国信用体系完善

核心提示：在国务院深入推进“放管服”改革大背景下，市场活力进一步激发和释放，为进一步落实放管结合、宽进严管，对监管机制的创新和完善提出更高的要求，信用在其中起到基础性、通用性和泛在性作用，是转变政府职能、实现事中事后监管的关键。

当前，信用的社会价值逐渐引起重视，其对于社会主体、市场经济乃至整个社会都极为重要。

党的十八大以来，社会诚信及信用建设得到高度重视，国家宏观战略层面的重要论述和重大部署，为社会信用体系建设的推进指明了方向。为建立良好的信用秩序、引导和管理社会主体诚实守信，信用监管应运而生。

党的十九大做出“深化商事制度改革”和“完善市场监管体制”的重大决策部署，旨在实现事中事后监管，建立以信息收集为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管机制。信息公示制度既是信息收集的平台，又是信用监管的依据。

在国务院深入推进“放管服”改革大背景下，市场活力进一步激发和释放，为进一步落实放管结合、宽进严管，对监管机制的创新和完善提出更高的要求，信用在其中起到基础性、通用性和泛在性作用，是转变政府职能、实现事中事后监管的关键。

一、信用体系的基础理论

信用是保障市场经济有效运行的基石，渗透于社会经济的各个领域。随着技术的发展和知识经济时代的到来，经济交往的范围、规模和频率日益扩大，随之而来的不确定性和风险也在逐渐增加。良好的信用秩序既能降低交易成本，又能减少交易风险。

（一）信用法律制度

广泛的商事经营和交易活动必然产生错综复杂的信用关系，对此需要不同性质的具体法律规范加以调整，具体包括：

一是信用权法律制度。即在确立信用权的概念基础上，对信用权的取得、行使、转让、救济等做出明确的规定。

二是信用保有和维持法律制度。即交易当事人保持其信用形象的完整性和公众对其信赖的不断强化的制度。

三是信用服务法律制度。即调整当事人在征信、信用评估、证信、信用咨询等活动中所发生的经济关系的法律规范的总和。

内容上包括信用服务机构的组织形式、设立条件、程序和法律地位；信用评估和提供其他信用服务的原则、标准和方式；委托方与受托的信用服务机构之间的权利义务和法律责任。

四是信用公示法律制度。

五是信用交易法律制度。对于借助于缔结债务合同和信用工具而实现的信用交易进行规范。六是信用救济法律制度。即当交易主体的信用完全丧失或受到损害时，如何退出市场或恢复信用的制度。

市场监管面向零散的市场主体和市场活动。依法监管是信用监管法治化的初级形态，主要是实现信用监管有法可依，使信用监管于法有据；

而良法善治是信用监管法治化的高级形态，即根据监管效果，调整监管方式，完善相关法律法规，缩小改革理想和实施情况的差距，推动信用监管的有效实现，促进企业诚信自律，营造公平竞争市场环境。

（二）信用体系完善的必要性

信用监管是政府为了推进企业诚信制度建设，依据相关法律法规，运用信息公示、信息共享、信息约束等手段，通过相应的激励、警示、惩戒制度，对社会主体的信用状态进行监督、规范、控制和调节等活动的总称。

信用监管是一种新型监管方式，不同于以往的事前监管，其是以信息公示为重心的后端监管模式，是长效监管机制的重要突破口。

信用监管是一个复合概念，包括信用记录和失信用记录的应用。信用记录和失信记录应用的良好运行需要积极推进信用体系建设，保障系统安全稳定运行，加快系统升级优化。这对于切实维护信息主体合法权益，充分发挥信用监管的作用具有重要作用。

信用监管的实现，需要推进和完善全国统一的信用信息体系。

首先，信用体系是商事制度改革的必然要求，依靠传统的管理方式无法实现向社会公共服务方式转变；

其次，信用体系是市场经济秩序的根本保障，在信用经济时代，社会经济活动建立在错综复杂的信用关系上，市场化程度对信用体系的健全提出更高的要求；

信用体系是社会和谐的有力支撑，社会和谐的基础是信任纽带，完善的信用体系有利于市场主体培养诚信意识，进而有利于构建诚实守信的和谐氛围。

二、我国信用体系的现状与问题

随着我国经济市场化程度的加深，加快企业和个人征信体系建设已经成为社会共识。2014年6月，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》，开启了社会信用体系建设新的发展阶段。

信用信息包括身份信息、商业信用记录、社会公共信息记录和特别记录等方面，信息分散在银行、工商、税收、财政、海关、公安、质监、社保、公用事业、法院等部门，而我国尚未制定统一的信用信息采集、整理、保存、加工和提供标准，信息互联互通存在障碍，“信息孤岛”和“数据烟囱”相生。

全国统一的信用信息体系和平台建设面临多重困难，进展极为缓慢，这就使得信用监管应有的震慑力无法发挥。具体而言，我国信用体系面临以下问题：

（一）公示信息缺乏全面性

数据共享是业务协同和信息全面的前提，目前部门间信息互联共享率不高，信用信息割裂现象导致社会主体信用档案无法完整，“信息孤岛”现象较为严重。

在司法领域，为推进社会信用体系建设，对失信被执行人进行信用惩戒，促进其自动履行生效法律文书确定的义务，最高人民法院制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，自2013年10月8日起向社会开通“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台。

在金融领域，由人民银行征信中心主导的全国集中统一的个人信用信息基础数据库于2006年1月建成并正式运行，其信息来源主要是商业银行等金融机构，收录的信息包括企业和个人的基本信息、在金融机构的借款、担保等信贷信息以及企业主要财务指标。

在行政领域，为推进商事制度改革，经国务院批准建设的国家企业信用信息公示系统于2014年2月上线运行。公示的主要内容包括市场主体的注册登记、许可审批、年度报告、行政处罚、抽查结果、经营异常状态等信息。

此外，2015年6月上线的“信用中国”网站，由国家发展改革委、人民银行指导，国家信息中心主办，旨在成为政府褒奖诚信、惩戒失信的总窗口。当前，企业和个人信用信息平台多足鼎立状态还将在一定时期存在。

（二）信息挖掘程度不高，应用场景不足

首先，不论是政府还是企业都未形成主动核查和使用企业公示信息的规范和习惯，究其原因，主要是因为目前法律规定强制性不够，缺乏强有力的制度保障；且信息公示指标范围过窄，信息指标不能全面反映企业的信用状况;失信惩戒力度不够，目前的法规规章没有具体、完善、强制性的惩戒措施，信息使用、信用监管约束缺乏载体。

其次，对信用信息进行有效挖掘的前提是信用评价的客观和全面，信用评级是政府管理，企业交易和投资的重要依据，也是个人的重要信用身份。信用评级对于市场监管、市场交易的开展、增强市场主体及社会成员诚信意识都具有重要作用。

而目前，信用评级在我国市场监管中的应用较为不平衡，相较于金融市场监管，在商品市场监管中的应用显得不足。而在金融市场监管中，也存在信用评级对象及范围有待扩大、忽视信用评级和过分依赖信用评级的问题。

（三）信用意识不强

多数企业自觉公示意识不强，未能充分认识到公示信息的意义和不依法公示的后果。分析其原因:一方面，是我国诚信道德建设滞后；另一方面，是信息的不对称提高了信用风险。

三、域外信用体系经验借鉴

征信构是发源于发达国家的一种国家社会治理体系，西方大部分发达资本主义国家在20世纪80年代纷纷建立起各自的国家征信机构。

美国是当今世界上社会信用体系最为完善的国家之一。而英国则是最早建立征信系统的国家，相较于中国第一家第三方评级机构的成立早了大概150年。

（一）美国征信系统的发展历程和运作方式

美国信用体系发展经历三个阶段：

一是信用行业自由发展阶段(1837—1955年)，在这一阶段规制信用行业的信用法规尚未制定和出台，信用交易和信用服务行业完全在市场的调控下发展，并逐渐出现了个人隐私如何保护、是否诚信发放贷款等问题；

二是信用行业规范确立阶段(20世纪六七十年代)，1970年美国《公平信用报告法》的出台，标志着信用行业开始在法律的规制下发展；

三是信用行业快速发展阶段(20世纪70年代之后)，信用服务业逐形成完整产业结构，包括资信调查、信用产品开发、信用产品应用、服务等部分。

美国征信系统的完善是一个漫长、逐渐完善的过程。美国的社会信用制度的完善得益于美国社会信用体系框架的建立。

第一，美国具有完善的信用服务业法律管理体系。美国制定了关于信用制度的完备细致的法律，覆盖了产品从生产到使用的各个环节。

如美国出台《公平信用报告法》《平等信用机会法》《格雷姆里奇比利雷法》等数十部法案，来规制信用产业的发展。

同时美国诸多法律更站在消费者的角度上，保护消费者的权利，如《美国诚实借贷法》《美国公平信用结账法》也是更多地考虑保护消费者的利益，对商业银行以及其他信用机构的授信业务进行更加严格的规范，要求授信机构对信用交易条款履行披露义务。

第二，美国实行市场主导为主、行业协会为辅的运作模式。美国是以市场自发形成的征信企业为主导的商业化征信评级体系。企业征信领域的邓白氏公司，个人征信领域的伊科法克斯、环联、益百利公司，以及资信评级领域的穆迪、标准普尔公司都是具有世界影响力的美国信用服务企业。

这一模式深深地体现着美国风格，由市场调节来实现征信系统的建设和完善，无需政府财政的资金支持，能够更好地满足社会需要。

同时，美国建立了行业自治组织，全国协会(简称NACM)、信用报告协会(简称CDI－A)，这些协会为征信领域提供入职门槛，加强专业教育来提高工作人员素质，并且通过发行刊物，举行学术交流活动等方式规范技术要求，增强行业之间的交流与合作。

第三，建立完整的信用监管体系。除了行业自治组织以外，美国的联邦贸易委员会肩负起监督和对违法行为进行制裁的作用，作为主要监管部门。

首先，起到信用监督和执法的作用，其内容主要包括将经济生活中发生的失信行为的影响力尽可能地扩大，让其失信行为对其社会行为产生负面影响，从而引起社会成员对失信行为的重视与避免；

其次是司法配合，美国通过“社会安全号”将信用分数与个人银行账号、税号、信用卡号、社会医疗保障号挂钩，使得信用记录差的个人在信用消费、求职等方面受到很大制约。

（二）欧盟信用体系的建立

欧盟与美国市场主导下的信用评级体系不同，欧盟是隶属于中央银行管理的公共信用机构，是非营利性的。其代表国家是法国。

20世纪80年代以前，欧洲并没有信用评级体系这一说法，其建立信用评级体系的初衷是为了吸引美国投资者，由于该体系并非市场发展的产物，所以大部分国家信用评级体系的建立是在政府主导下完成的。

以法国为例，法国的信用评级是由管理当局直接推动的。法国政府希望扩展和完善资本市场，拉动美国对本土的投资，于是就把信用评级作为政府发展战略的一个重要内容。法国的证券发行都必须由具有政府认可的资信评估资格的评估机构进行信用等级评估，否则发行公司不能进行投资活动。

同时信用评估机构是否具有评估资格也由政府进行判定，外国投资者或是投资机构想要进入当地的资本市场，必须经过信用评级并达到相应的标准，信用评级已经成为法国资本市场准入和投资的固定规则。

（三）英国信用体系的建立

最早提出建立信用评级体系的英国，已经成为一个典型的征信国家。在英国境内，在不需要披露和外部授权的情况下，有关部门可以快速地取得一家企业的信用等级和资信背景调查报告。

政府当局通过对公布的经过认可的信用机构评级名单的方式来实现对信用评级机构的管理，让投资者可以放心地依赖当局发布的名单。

英国主要有三家信用评级公司，以艾克飞信用咨询公司为例，该公司的主要业务是提供企业信用等级和个人信用信息，同时也包括提供预测分析、技术及软件支持和风险管理。在艾克飞公司的所有信息中，接近80%为个人信息，剩余部分为企业信息，所有信息均实行计算机管理，可以更快地进行更新和追踪大宗现金交易。

英国有6000万消费者，艾克飞公司拥有其中2000万消费者群体。英国的信用体系中还有负责信用控制的中央银行和负责信用监管的信息专员办公室。英国经济的平稳增长和相对完善的信用机制使得信用评级在其复杂的金融市场和投资者中发挥着非常重要的作用

四、我国信用体系的完善路径

（一）完备的信用法律法规体系是社会信用体系健康发展的基础

信用等级评价制度需要法律法律和制度建设的保障，要梳理和总结发达国家的成功经验和失败案例，在确立建设信用评级系统的同时，结合中国特色社会主义市场经济的背景，尽快研究和制定信用等级评价体系的相关配套法律法规、政府规章。

并且实现与现行法的配套衔接，在实践和试点中发现法律法规和政策的不足，通过制定规章和其他规范性文件尽可能地涉及并规制信用评级体系的各个方面，例如在完善评价体系的同时，注重对公民个人隐私的保护，保证信用信息在阳光下流通，减少随之衍生的灰色交易。围绕评价体系工作可能涉及的各个环节和重点领域，形成保障和促进评价工作的整体性的相对完备的法律法规体系。

（二）建立协同治理体系

就如前文所述，美国是市场主导下的引用评级体系，而欧盟是由政府当局主导设立的，中央银行为主要负责机构的评级体系。相较于中国的政治经济体制而言，对后者的借鉴更适合中国的国情。构建以政府、市场和行业自律组织共同参与的信用评级协同治理模式。

政府完善管理立法、建设规制信用体系建立和运行的基本法律制度、完善信用信息共享与服务管理立法。在政府主导下将大数据运用于信用评价体系中、引导其他治理主体发挥监管作用。

市场以法律责任为约束，以市场需求主要导向，促进信用服务、信用评价、信用产品的蓬勃发展和良性竞争。

行业自律组织依照法律制定行规公约，在信用普法、维权协助、舆论监督等方面发挥协作作用。

政府、市场和行业自律组织共同参与社会信用治理，各担权责，各自权责，互为补充，沟通协作，形成运行有效的社会信用协同治理体系。

（三）设立合理的联合奖惩机制

我国社会信用基础脆弱，在经济关系中，没有形成良好的“守信、重信”的社会风气，失信被执行人、失信企业等事情处处发生。归其原因有两个：

一是基础信用制度缺乏，尚未建立完善的信用记录、征信组织和监督制度，无法对信用主体行为进行有效监督；

二是信用惩罚机制缺乏，意图用内在的道德观念来约束行为人的失信行为，没有形成对失信行为严厉惩罚的强有力的外部约束机制。

这些导致整个市场的信用需求严重不足。对于失信行为没有深刻地认识和敬畏，导致我国的社会信用体系始终是说在嘴里，写在纸上，没有落实到行动中。

要提高全社会的信用意识，实现信用社会的建立，就必须建立信用信息跨部门跨领域共享机制，并且随之完善失信人或失信企业惩戒机制。将信用等级的评价结果与单位奖惩、购房贷款、从事各种发行行为或者投资行为相挂钩。

由于种种原因，我国出现的信用危机，严重地危害经济发展和人们的社会生活。着力推进本地社会信用体系建设对于保障道德、促进社会和谐进步意义重大。

搭建起一套完善的市场信用体系，尽可能地减少企业道德不良行为的发生，逐步提高企业经营者自觉抵制与抗拒违法行为的意识，让诚信经营与商业道德成为日常经济交往的行为准则。

只有将市场信用体系建设作为治理市场失范行为的重要手段，才能开创人人重道德、守信用的和谐氛围，这对于最终构建和谐社会极具重要意义。


来源：《哈尔滨师范大学社会科学学报》2019年第5期

（作者：林浩鼎，北京大学法学院博士研究生）